Korupcjogenny wymiar konkursów

Na pozór wydawać by się mogło, że komisje konkursowe powoływane przy naborze na stanowiska urzędnicze powinny minimalizować ryzyko korupcji czy nepotyzmu, w rzeczywistości zaś jest dokładnie na odwrót, sprzyjają one tym negatywnym zjawiskom, gdyż poprzez rozproszenie odpowiedzialności, stanowią swego rodzaju alibi dla ministrów, dyrektorów departamentów w ważnych resortach, prezydentów, burmistrzów, czy wójtów w samorządach. Mogą oni zawsze powiedzieć: to nie ja, to komisja konkursowa.

Nic tak nie demoralizuje, jak utrzymywanie instytucji, procedur, bądź przepisów prawnych, które w rzeczywistości nie są przestrzegane. Fasadowość prawa prowadzi do radykalnego obniżania jego autorytetu oraz delegitymizacji poszczególnych norm systemowych. Prawo jest poważne wówczas, kiedy zachodzi nieuchronność jego stosowania, kiedy przepisy mają praktyczny wymiar.

W grudniu 2015 r. rząd przeforsował przez parlament ustawę o służbie cywilnej, wprowadza ona daleko idące zmiany w sposobie powoływania urzędników tzw. korpusu służby cywilnej. Zatrudnianie pracowników będzie polegało na powoływaniu, a nie – jak było do tej pory – szerokim naborze w drodze konkursów.

Zobacz również:



Czy to dobre rozwiązanie? Wielu komentatorów zarzuca temu posunięciu rządu intencje czysto polityczne i partykularne związane z zamiarem zatrudniania własnych działaczy partyjnych albo osób z partyjnego bądź towarzyskiego otoczenia w administracji publicznej (konkretnie w służbie cywilnej). Ale czy wcześniejszy sposób wyłaniania kadr, czyli nabór urzędników przez otwarte konkursy, gwarantował uczciwość, apolityczność, a przede wszystkim merytokrację, czyli zasadę, że w konkursach wygrywają osoby z najlepszymi kwalifikacjami merytorycznymi?

Pomiędzy sferą jawną i niejawną

Głębsze i bardziej fundamentalne pytanie sprowadza się do kwestii, która sytuacja jest bardziej transparentna? Ta w której politycy działają w sposób zakulisowy, udzielają nominacji zakamuflowanej i nieoficjalnej, legitymizowanej (instytucjonalizowanej) sztucznie poprzez konkursy; czy też ta, w której występują oficjalnie i otwarcie, jako bezpośrednie źródło powołania.

Czynnikiem, który decyduje o zatrudnianiu „swoich” w administracji państwowej czy samorządowej jest klientelizm. Jest to kategoria polegająca na istnieniu bądź utworzeniu sieci relacji, struktur ustosunkowań, które wpływają na decyzje w instytucjach państwowych lub samorządowych, ewentualnie w dużych przedsiębiorstwach o charakterze korporacyjnym. Klientelizm występuje pomiędzy sferą jawną i niejawną, stanowi element pośredni pomiędzy działaniami oficjalnymi oraz zakulisowymi, i w gruncie rzeczy sprowadza się do modyfikowania oficjalnie ustanowionych reguł systemowych (prawnych) – np. w ramach konkursów na stanowiska urzędnicze czy przetargów na zamówienia publiczne wprowadza nowe niezinstytucjonalizowane kryteria, takie jak znajomości, powiązania partyjne czy afiliacje polityczne, transakcje korupcyjne, bodźcowanie pieniędzmi, itp.

Stan podwójnie suboptymalny

W jaki sposób korupcja i klientelizm szkodzą państwu? Obydwa zjawiska powodują, że struktury państwa, różnego rodzaju instytucje, organy, komórki, rozmaite ośrodki administracji ograniczają swoją efektywność i nie są w stanie działać w sposób optymalny. Dlatego funkcjonują w sposób suboptymalny.

Problemem polskiego państwa jest to, iż działa ono w sposób podwójnie suboptymalny. Można gołym okiem zaobserwować to w administracji. Z jednej strony tworzy się stanowiska i funkcje, które absolutnie nie są potrzebne, państwo mogłoby sobie z powodzeniem poradzić bez nich, nie wnoszą one niczego do procesów funkcjonowania struktur państwowych. Z drugiej strony, tworzone posady obsadzane zostają w rezultacie nieuczciwie rozstrzygniętych konkursów, co sprawia, iż na ważne funkcje dostają się osoby mniej kreatywne niżby mogły być, gdyby konkurs został przeprowadzony uczciwie.

Czyli mówiąc w największym skrócie: klientelizm polega na marnotrawieniu zasobów, a precyzyjniej rzecz ujmując na determinowaniu sytuacji, w której gospodarka zasobami nie przebiega wg. kryteriów racjonalnych i optymalnych.

W konsekwencji klientelizmu państwo traci podwójnie: bo po pierwsze tworzone są niepotrzebne stanowiska w administracji publicznej, co z kolei pociąga za sobą potężny rozrost biurokracji (niektórzy eksperci twierdzą nawet, że Polska jest dotknięta przez efekt Parkinsona); po drugie zaś wywołuje to zjawiska wtórne, takie jak np. olbrzymie marnotrawstwo.

Pojawia się również trzeci element: obniżenie etosu pracy, demotywacja oraz demobilizacja potencjałów kreatywności. Skoro zostałem zatrudniony po znajomości nie ma potrzeby, aby realizować wysoką jakość pracy; albo z drugiej strony działa to zniechęcająco, skoro wszystkie stanowiska rozdawane są wedle siatki klientelistycznych ustosunkowań, nie ma sensu zabiegać o miejsce w administracji.

W ten sposób państwo traci zdolnych ludzi, sięgając po zasoby kadrowe gorsze niż te, które mogłyby być, gdyby pewne sprawy prowadzone były uczciwie i transparentnie.

Pic na wodę, fotomontaż

Okazuje się tymczasem, że procedury ustanowione dla rozstrzygania konkursów przy naborze na stanowiska urzędnicze lub przetargów podczas udzielania zamówień publicznych są korupcjogenne. Niestety wygląda to tak, jakby ktoś celowo wymyślił tego rodzaju rozwiązania, aby w Polsce mogła istnieć korupcja, a politykę kadrową w administracji publicznej kształtował klientelizm.

Co powodują konkursy? Przesłanką, która przyświeca ich stosowaniu jest rozproszenie decyzyjności. Wynika to z poglądu, iż decyzja o zatrudnieniu danej osoby w administracji bądź przydzieleniu określonej firmie w ramach przetargu zamówienia publicznego będzie bardziej transparentna, przejrzysta, i uczciwa.

Tymczasem w rzeczywistości jest dokładnie na odwrót: konkursy w istocie zamulają obraz, nie wzmacniają transparentności lecz ją osłabiają, prowadzą do rozproszenia odpowiedzialności, a mówiąc jeszcze precyzyjniej, jej zatarcia i daleko idącego osłabienia kontroli społecznej. Odpowiedzialność się rozmywa, postronny statystyczny obserwator nie wie, kto stoi za konkretną decyzją, kto miał wpływ na jej podjęcie. Słowo komisja konkursowa niczego mu nie wyjaśnia, jest terminem bardzo enigmatycznym, który odwraca uwagę od sedna problemu.

Zinstytucjonalizowane alibi

Druga negatywna funkcja konkursów polega na dostarczeniu alibi. Bardziej transparentna sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby ministrowie, dyrektorzy departamentów, prezydenci, burmistrzowie, wójtowie podejmowali decyzję o zatrudnieniu albo udzieleniu zamówienia publicznego, sami. Wówczas byłaby jasno przyporządkowana odpowiedzialność, sprawa byłaby przejrzysta, obywatel posiadałby wiedzę, kto za konkretną decyzję odpowiada i mógłby później takiego decydenta rozliczać w ramach demokratycznych procedur: w postaci wyborów, czy w formie zwołanego referendum. Niestety konkursy i przetargi cedują odpowiedzialność z faktycznych decydentów na decydentów formalnych, fasadowych, i pozornych.

Przy procedurze przetargów stworzono mechanizm podwójnego alibi. Prawdziwego decydenta zabezpieczają dwie rzeczy: 1) komisja, która rozprasza, zaciera, i ceduje odpowiedzialność; oraz cena dostarczająca merytorycznego argumentu na rzecz uzasadnienia, dlaczego wybrano tę a nie inną ofertę.

Okazuje się, że nawet w momencie kiedy zmieniono przepisy o zamówieniach publicznych i cena nie jest już jedynym, najważniejszym kryterium, faktyczni decydenci (czyli ministrowie, prezydenci i burmistrzowie miast, wójtowie gmin) w dalszym ciągu kierują się kryterium najniższej ceny. To pokazuje, że stanowi ona bezpiecznik, ważne zabezpieczenie przed konsekwencjami karnymi, w slangu urzędniczym nazywane w formie zwulgaryzowanej „dupochronem”.

Mimo, iż komisje konkursowe pozornie rozpraszają decyzyjność, w istocie pozostają one w rękach faktycznych decydentów, a więc ministrów, dyrektorów departamentów w ważnych resortach, prezydentów, burmistrzów, wójtów w samorządach, prezesów w wielkich korporacjach. Przecież to oni delegują określone osoby do komisji konkursowych oraz przetargowych. Zazwyczaj jest tak, iż znajdują tam miejsce najbardziej zaufani pracownicy, którzy zrobią to, co im pracodawca nakaże. Czasami nawet nie musi wywierać na nich jakiejkolwiek werbalnej presji czy perswazji, gdyż czytają w jego myślach, potrafią przewidzieć czego oczekuje.

Transparentność najlepszym lekarstwem

Dziś korupcja często zachodzi w domniemaniu. Nikt nie musi używać języka, strony analogicznie jak czasami piłkarze na boisku, rozumieją się bez słów, gdyż w sposób niewerbalny nawzajem antycypują swoje oczekiwania. Górę bierze komunikacja indeksykalna wynikająca z definicji sytuacji.

Aby skutecznie ograniczyć korupcję należy zdecydowanie zawęzić przestrzeń państwa, a w ślad za tym zminimalizować wpływ tzw. urzędniczej uznaniowości. Korupcja najbardziej intensywnie występuje tam, gdzie przestrzeń państwa styka się z gospodarką, gdzie państwo uzurpuje sobie prawo wpływania na naturalne procesy gospodarcze. Ograniczając biurokrację, redukując armię urzędników, ogranicza się jednocześnie korupcję. Stąd powinno się odchodzić od kanonu państwa regulacyjnego w kierunku państwa usługowego. Należy również stworzyć sytuacje decyzyjne bardziej transparentnymi, dlatego odpowiedzialność za poszczególne decyzje powinna być jasno przyporządkowana do konkretnego podmiotu. Nic tak nie minimalizuje korupcji jak przejrzystość oraz jasno zakreślona odpowiedzialność. Dlatego lepiej będzie jeżeli zamiast rozbudowanych osobowo, kolegialnych komisji konkursowych czy przetargowych, decyzje zostaną przypisane do konkretnych stanowisk (faktycznych decydentów), to skrystalizuje odpowiedzialność i uczyni sytuacje o wiele bardziej transparentnymi.

Oczywiście trzeba również podnieść poziom ryzyka związanego z transakcjami korupcyjnymi. Korupcję należy ścigać, ścigać, i jeszcze raz ścigać.

Kliknij, aby powiększyć
o autorze
Roman Mańka jest redaktorem naczelnym blogu eksperckiego fundacji FIBRE oraz dziennikarzem magazynu „Ambasador”. Jest również publicystą i pisarzem, autorem książek popularno-naukowych z zakresu socjologii i politologii. W przeszłości pracował w mediach lokalnych, opisywał sprawy z zakresu działalności zorganizowanych struktur przestępczych. Publikował również w mediach ogólnopolskich, pełnił funkcję z-ca redaktora naczelnego Gazety Finansowej oraz szefa działu krajowego tegoż czasopisma, jego artykuły były publikowane w Onet.pl, Interia.pl, Forbes.pl, Inwestycje.pl. a także w magazynach Home&Market i Gentleman. Obecnie zajmuje się analizami z zakresu filozofii, socjologii, socjologii wiedzy, socjologii polityki, politologii, geopolityki i globalizacji.

21 września 2017 r. Zarejestruj się Do dziś tytułem Lidera Informatyki poszczycić się może blisko 100 firm. W konkursie wyłaniamy firmy i instytucje, które wykorzystują innowacyjne rozwiązania IT, aby zwiększyć efektywność swoich działań. Już 21 września poznamy laureatów Konkursu Lider Informatyki 2017.