Magazyn Wydanie: CEO Online

Polityka klimatyczna a polityka fiskalna

Katarzyna Teodorczuk, ChrońmyKlimat.pl

Jak konieczność zakupu pozwoleń do emisji dwutlenku węgla od 2013 roku wpłynie na Polską gospodarkę? - rozmowa z dr. Piotrem Ciżkowiczem, ekspertem Ernst&Young i adiunktem SGH.

W jaki sposób wprowadzenie pełnego aukcjoningu od 2013 roku będzie oddziaływało na gospodarkę?


Cieszę się, że Pani o to pyta, bo ciągle mówi się o konieczności ograniczania emisji gazów cieplarnianych i ich skutków, rzadko podnosi się natomiast kwestię wpływu polityki klimatycznej na gospodarkę. Istnieją dwa główne mechanizmy tego oddziaływania. Pierwszy to oczywiście wzrost cen szczególnie cen energii spowodowany koniecznością zakupu pozwoleń do emisji przez przedsiębiorstwa. Jego efekt będzie niekorzystny dla wzrostu gospodarczego, zatrudnienia, konkurencyjności międzynarodowej itd. Drugi mechanizm będzie natomiast oddziaływał za pośrednictwem polityki fiskalnej, gdyż od 2013 r. do budżetu państwa będą corocznie trafiać znaczne dochody z tytułu sprzedaży uprawnień na aukcjach.

Jak duża będzie skala tych wpływów?

Nie są mi znane żadne oficjalne rządowe szacunki -na początku roku ukazał się tzw. Wieloletni Plan Finansowy Państwa , lecz dochody z aukcji nie są tam uwzględnione. Według szacunków Ernst&Young zakładających umiarkowany wzrost cen uprawnień do emisji, w latach 2013-2020 roku dochody budżetu z tego tytułu będą wynosić od 3 do 5 mld ? rocznie, tj. 12 do 20 mld zł. Może to przynieść dużo dobrego lub dużo złego. Konieczność zakupu przez przedsiębiorstwa pozwoleń do emisji możemy potraktować jako pewien rodzaj podatku. Koszt zakupu pozwoleń będzie ostatecznie przerzucony na konsumenta - albo energii elektrycznej, albo produktów, do których wytworzenia potrzebna jest energia.

Uzyskane ze sprzedaży uprawnień wpływy można wykorzystać produktywnie lub nieproduktywnie. Rząd może korzystając z nich obniżyć opodatkowania dochodów z pracy (podatku PIT), co nie tylko zrekompensowałoby gospodarstwom domowym wzrost cen, lecz także zwiększyłoby zatrudnienie i podniosło naszą konkurencyjność międzynarodową. Może też przeznaczyć te środki na obniżenie podatku VAT lub akcyzy na energię, co ulżyłoby portfelom gospodarstw domowych, lecz dodatkowe pozytywne efekty byłyby niewielkie. Wreszcie dodatkowe środki można przeznaczyć na nieproduktywne cele: transfery socjalne, które zniechęcają do podejmowania pracy lub subsydia do inwestycji, które zniechęcają przedsiębiorstwa do inwestowania własnych środków lub finansują inwestycje o wątpliwej opłacalności.

Jest pan członkiem Społecznej Rady Redukcji Emisji, która jest ciałem doradczym także w obszarze ekonomicznych skutków polityki klimatycznej, wie pan z pewnością co można zrobić, by tak się nie stało.

Staramy się podkreślać, że sposób w jaki rząd rozdysponuje te środki, zadecyduje o tym, jakie poniesiemy koszty w związku polityką klimatyczną. Jeżeli pieniądze zostaną "przejedzone", to zwielokrotnimy negatywne wstrząsy, jeśli sfinansuje się z nich reformę podatków (szczególnie nakładanych na dochody z pracy), to pozytywne efekty uzyskane w ten sposób mogą nawet przewyższyć negatywny wpływ wzrostu cen wywołanego koniecznością zakupu pozwoleń przez przedsiębiorstwa.

Możliwości reformy podatkowej są, zdaje się, wpisane w samą dyrektywę?

Tak. Ważne, by z nich skorzystać.

Wszystko więc zależy od tego, co zrobimy ze środkami ze sprzedaży pozwoleń?

Trzeba zdać sobie sprawę, że jakbyśmy do tego nie podeszli, system pełnego aukcjoningu to zwiększenie opodatkowania. W przypadku Polski skala tego wzrost będzie duża z racji tego, że nasza energetyka oparta jest na węglu. Mamy co prawda możliwość odsunięcia w czasie znacznej części tego podatku dzięki derogacji dla energetyki, na którą zgodę otrzymała Polska w 2008 r. Derogacja ta polega na zwolnieniu elektrowni w latach 2013-2019 z konieczności zakupu pełnej ilości uprawnień. Pojawia się jednak pytanie, czy skorzystanie z tej derogacji jest opłacalne. Obecnie Ernst&Young wraz z Instytutem Badań Strukturalnych prowadzi analizy mające odpowiedzieć na pytanie o warunki brzegowe opłacalności korzystania z tej derogacji.

Jakie są efekty tej analizy? Eksperci Instytutu na rzecz Ekorozwoju bardzo ostro krytykowali derogację i uznali ją za nieopłacalną już w chwili jej "wywalczenia".

Wyników jeszcze nie mamy, ale jestem w stanie wyobrazić sobie scenariusze, w których nie będzie to opłacalne. Jeżeli nie skorzystamy z derogacji, to nałożymy wyższy podatek na cenę prądu (bo elektrownie będą musiały na jednostkę wytworzonej energii kupować więcej pozwoleń), lecz pieniądze z tego podatku wrócą do budżetu państwa. Jak wyjaśniałem wcześniej, ostateczny efekt takiego działania będzie zależeć od tego, jak pieniądze te zostaną z powrotem wpompowane do gospodarki. Natomiast jeżeli skorzystamy z derogacji, to budżet świadomie zrezygnuje z pewnej części tych dochodów. Jeśli założymy, że zrezygnuje tym samym na przykład z możliwości obniżenia PIT-u, to derogacja okaże się nieopłacalna, bo ogranicza ewentualną skalę takiej obniżki.

Dużo będzie więc zależeć od decyzji w obszarze polityki fiskalnej - jeżeli popatrzymy na to jak na system naczyń połączonych, to okaże się, że przy pewnych założeniach derogacja może okazać się nieopłacalna. Skala skutków skorzystania z derogacji będzie też zależna od ścieżki cen pozwoleń na emisję. Zakres zmienności prognoz w tej kwestii jest dość duży. Powiedziałbym nawet, że ogromny. Jeśli popatrzymy na prognozy na rok 2013 sprzed kryzysu i formułowane obecnie, nawet przez te same instytucje, to różnice przekraczają nierzadko 50 proc. W przypadku prognoz na rok 2020 oszacowania wahają się jeszcze bardziej: od 15 do 40 euro przy założeniu niezmienionych regulacji unijnych. A to założenie jest bardzo wątpliwe biorąc pod uwagę ostatnie propozycje Komisji Europejskiej podniesienia celu redukcji emisji w UE na rok 2020 z 20 do 30 proc.

Czyli jednak makroekonomia nie jest już z założenia dziedziną obarczoną dużą niepewnością?

Na pewno tak - jeśli chodzi o konkretne przewidywania liczbowe - jednak istnieją pewne zależności, które są raczej stałe: mogę nie być w stanie dokładnie przewidzieć poziomu kursu euro względem złotego, ale potrafię powiedzieć, na co wpłynie jego zmiana. Problem z wnioskowaniem na podstawie teorii makroekonomii zaczyna się wtedy, gdy w analizie trzeba uwzględnić decyzje polityczne i założyć lub wyprognozować prawdopodobieństwo ich podjęcia.

Co się stanie, jeśli zwiększymy poziom redukcji emisji do 30%?

Po pierwsze, zmieni to optykę opłacalności większości inwestycji, które są obecnie podejmowane. Może się okazać, że przy nowych regulacjach część z nich nie ma uzasadnienia ekonomicznego, a pamiętajmy, że mówimy tu o inwestycjach o bardzo dużej skali, których okres zwrotu jest nierzadko planowany na 20-30 lat. Po drugie, oznacza to znaczne zwiększenie niepewności regulacyjnej, a w związku tym niepewności odnośnie do warunków, w jakich przedsiębiorstwa prowadzą swą działalność. Badanie opublikowane niedawno przez naukowców z London School of Economics pokazuje, że ze względu na niepewność regulacyjną, podatek węglowy byłby znacznie lepszym rozwiązaniem, niż system handlu emisjami. Patrząc na dotychczasowy sposób prowadzenia polityki klimatycznej przez Komisję Europejską - trudno się z tym nie zgodzić.

Dlaczego podatek węglowy miałby być lepszy?

Odwrócę to pytanie: dlaczego miałby być gorszy? Przewaga systemu handlu emisjami typu cap-and-trade - przynajmniej w teorii - polega na tym, że tworzy on zestaw bodźców do redukowania emisji tam, gdzie jest to najbardziej opłacalne lub, mówiąc językiem ekonomii, tam, gdzie krańcowy koszt redukcji jest najmniejszy. Emisje redukują te podmioty, dla których koszt krańcowy redukcji emisji jest niższy, niż cena pozwolenia na emisję. Taka optymalna alokacja jest możliwa jednak tylko wtedy, gdy cena pozwoleń jest kształtowana na rynku w ramach stabilnych uwarunkowań regulacyjnych m.in. przewidywalnej podaży uprawnień do emisji.

Komisja Europejska chcąc podnieść cel redukcyjny będzie natomiast dążyć do zmniejszenia podaży uprawnień na rynku, a to zakłóci jego poprawne funkcjonowanie. Jeśli rynek będzie zaskakiwany takimi zmianami to niepewność wynikająca z regulacji znacznie wzrośnie. A należy pamiętać, że niepewność ma swoją cenę, szczególnie w przypadku procesów inwestycyjnych, gdyż obniża przewidywalność przychodów z inwestycji , a w związku z tym podbija ich koszty. Jeśli niepewność jest wysoka i niemożliwa do ubezpieczenia, to jej efektem jest odkładanie inwestycji, choćby ze względu na trudność z pozyskaniem finansowania zewnętrznego. Obecnie tego typu problemy pojawiają się w obszarze finansowania inwestycji w energetyce konwencjonalnej - i to właśnie głównie ze względu na niepewność regulacyjną.

Niepewność dotyczy również popytu na uprawnienia do emisji, gdyż do tej pory nie wiadomo do końca, jakie sektory będą musiały kupować uprawnienia i od kiedy. Dobrym przykładem jest tu lista sektorów przemysłu uprawnionych do otrzymywania darmowych pozwoleń, ze względu na tzw. carbon leakage, czyli zagrożenie ograniczenia skali działalności i/lub przeniesienia produkcji do krajów o mniej restrykcyjnej polityce klimatycznej. Początkowo była to furtka, którą wywalczyli Niemcy podczas negocjacji w Brukseli w 2008 r. Wtedy mówiło się, że obejmie ona ok. 5-10 proc. sektorów - teraz jest ich już ponad 60 proc.

To wypacza sens systemu.

Tak, bo rodzi niepewność. W sierpniu bieżącego roku Centre for Climate Change Economics and Policy przedstawił wyniki badania 800 menedżerów w sektorach, które Komisja uznała za narażone na carbon leakage. Blisko 80 proc. z nich uważa, że zarządzane przez nich przedsiębiorstwa nie stałyby przed koniecznością ograniczenia skali działalności lub przeniesienia jej do innego kraju, gdyby były zobowiązane do zakupu pozwoleń do emisji. To pokazuje jak niespójny jest ten system i jakie nierównowagi tworzy.

Wróćmy jeszcze na moment do podatku węglowego. Jaka jest jego główna wada?

Cała przewaga systemu opartego na handlu emisjami w stosunku do podatku węglowego polega na tym, że w tym drugim przypadku trzeba określić efektywną stawkę podatkową, która w sposób optymalny rozłoży obciążenia związane z redukcją emisji dwutlenku węgla. Jest to zadanie niezwykle trudne, a teoria ekonomii pokazuje, że system handlu emisjami może wykonać to zadanie za nas, jeśli tylko jest oparty na działaniu wolnego rynku. Problem w tym, że system jeszcze na dobre nie zaczął działać, a my już manipulujemy ręcznie przy jego mechanizmach. Co gorsze, kryzys pokazał, że system nie jest odporny na wahania koniunktury, co od początku było podnoszone przez krytyków systemu i zwolenników wprowadzenia podatku węglowego. Widać to wyraźnie obecnie, gdy ze względu na spowolnienie gospodarcze spadł popyt na energię. Spadł więc również popyt na pozwolenia, a w ślad za popytem - cena. Ograniczyło to bodźce do redukcji emisji, bo aby wysokoemisyjna produkcja energii z węgla przestała się opłacać, cena pozwoleń musi się kształtować pomiędzy 40 a 60 ?. W efekcie system skłania do redukcji emisji znacznie słabiej, niż zakładano.

Które z instrumentów instytucjonalnych mogłyby być najskuteczniejsze do budowania gospodarki niskowęglowej?

W obszarze ochrony środowiska istnieją rozbieżności między celami państwa i celami poszczególnych podmiotów gospodarczych tzn. przedsiębiorstw i gospodarstw domowych - nie zawsze to co leży we wspólnym interesie jest opłacalne dla każdego z osobna w tym samym stopniu. Państwo może stymulować podmioty gospodarcze, aby realizowały jego cele, ale skuteczność takiego podejścia jest ograniczona.

Co konkretnie ma pan na myśli?

Istnieje wiele inicjatyw, które generują w krótkim okresie dodatnią wartość z punktu widzenia gospodarki. Są to wszelkie inicjatywy zwiększające efektywność energetyczną, np. takie jak termomodernizacja budynków, instalacja urządzeń energooszczędnych itp. W niektórych przypadkach potrzebne są instrumenty, które będą zwiększały zachęty do inwestycji niezbędnych do realizacji tego typu inicjatyw. Dobrym przykładem jest tu decyzja o ociepleniu budynku podejmowana przez wspólnotę mieszkaniową. W długim okresie taka inwestycja jest niewątpliwie korzystna, bo zmniejsza rachunki za ogrzewanie, jednak bieżące oszczędności z tego tytułu są zbyt małe, aby stanowić wystarczający bodziec do wydania kwoty niezbędnej do przeprowadzenia takiej inwestycji. Można oczywiście uzyskać finansowanie zewnętrzne takiej inwestycji, jednak nie zawsze banki są skłonne do udzielenia kredytu wspólnotom mieszkaniowym, jeśli np. nie mają one wymaganego zabezpieczenia. Instrumenty ułatwiające otrzymanie takiego kredytu mogą w tej sytuacji nie tylko obniżyć emisyjność gospodarki, lecz także działać w interesie poszczególnych podmiotów.

Czy polityka klimatyczna nie mogłaby być również formą wyjścia z kryzysu? Sam pan wspominał o potencjale, który tkwi we wpływach ze sprzedaży uprawnień.

Konieczność zakupu pozwoleń możemy uznać za podatek. Jeśli dochody z tego podatku będziemy w stanie przeznaczyć na obniżenie innych podatków, bardziej szkodliwych dla gospodarki, to może to pomóc nie tylko szybciej powrócić na długookresową ścieżkę wzrostu, lecz także podnieść potencjał wzrostu.

A będziemy w stanie?

Moim zdaniem tak, bo taka reforma mieści się w możliwościach wykorzystania środków z aukcji, które przewiduje dyrektywa. Jej wprowadzenie to tylko kwestia woli politycznej. Obawiam się jednak scenariusza, w którym aukcjoning zostanie wprowadzony, ale nie będzie towarzyszyła temu reforma podatkowa. W takiej sytuacji polityka klimatyczna może stać się elementem pogarszającym politykę fiskalną, gdyż dochody z aukcji umożliwią dalsze odkładanie niezbędnych reform strukturalnych.

Dr Piotr Ciżkowicz kieruje Zespołem Strategii Gospodarczej w Ernst&Young, jest też adiunktem w Katedrze Międzynarodowych Studiów Porównawczych w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. W latach 2003-2007 kierował Wydziałem Międzynarodowych Studiów Porównawczych w Narodowym Banku Polskim. Jest autorem wielu polskich i zagranicznych publikacji naukowych dotyczących zagadnień polityki gospodarczej.

Wywiad pochodzi z portalu ChrońmyKlimatpl

Najnowsze | Na ten temat | Najpopularniejsze

reklama

Nowe wydanie